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近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》）。對于縣域垃圾處理體系建設，《意見》提到，要因地制宜建設生活垃圾分類處理系統，配備滿足分類清運需求、密封性好、壓縮式的收運車輛，改造垃圾房和轉運站，建設與清運量相適應的垃圾焚燒設施，做好全流程惡臭防治。
在國家發改委5月10日印發的《“十四五”生物經濟發展規劃》中，針對縣域垃圾焚燒發電發展提到，支持有條件的縣域開展生物質能清潔供暖替代燃煤，穩步發展城鎮生活垃圾焚燒熱電聯產。
對此，中華環保聯合會廢棄物發電專委會秘書長郭云高表示，《意見》延續強調了“要建設與清運量相適應的垃圾焚燒設施”的指導思想。“這是對焚燒是處理生活垃圾的主要手段，及我國垃圾焚燒發電行業專項整治工作的肯定，同時也是對垃圾焚燒發電行業后續發展的重大挑戰。”
郭云高強調，挑戰主要來自兩個方面。首先，不同于城市垃圾，縣域垃圾具有自身的特點，如垃圾量不夠、收集難度大、無法杜絕建筑類等非生活垃圾混入及縣級財政脆弱等；其次，是垃圾焚燒發電行業發展階段帶來的問題，如鼓勵支持產業政策退坡退出，環保標準嚴格按城市生活垃圾水平執行等。
具體而言，郭云高解釋說：“由于行業主管部門忽略了垃圾焚燒處理設施的治污屬性，在沒有替代的情況下一刀切地按照能源產業屬性執行可再生能源電價補貼退坡退出方案，導致垃圾焚燒發電企業直接喪失了投資運營垃圾焚燒發電設施的積極性；從焚燒處理的角度看，縣域垃圾的熱值與成分會增加污染物防治的難度，各地區已經以大城市垃圾為標準進行了不切實際的提標操作。”
縣域市場成行業未來重點
近些年來，在政策支持和實際需求的驅動下，我國垃圾焚燒發電規模得到了快速擴大，大中城市的市場已經趨于飽和，縣域垃圾焚燒發電項目建設快速突起。
政策引導的方向已經很明顯——隨著我國以縣城為重要載體的城鎮化進程的推進，縣域垃圾也正逐漸納入城市環衛處理體系。垃圾焚燒發電行業未來的市場重點在縣域。
生態環境部污染源監控中心數據顯示，截至2021年底，我國已投運垃圾焚燒電廠約680座，處理規模達到73萬噸/天。據國家發改委、住建部2021年發布的《“十四五”城鎮生活垃圾分類和處理設施發展規劃》，到2025年底，全國城鎮生活垃圾焚燒處理能力達到80萬噸/日，焚燒處理能力占城鎮生活垃圾處理能力的65%左右。
位于“城尾鄉頭”的縣城起著連接城市、服務鄉村的作用。完善縣域環境基礎設施，不僅有利于提升縣城人居環境質量，而且有利于促進新型城鎮化建設，同時也能促進農村生態環境改善，意義不可謂不大。然而，對于響應政策號召，主動下沉業務至縣域垃圾焚燒發電市場，環保企業卻有諸多顧慮。
縣域的這些“特點”成行業痛點
城市的市場都已經開發得差不多了，縣域市場會不會成為環保企業的“香餑餑”呢？
城發環保能源有限公司是一家以垃圾發電為核心業務的環保綜合公司，在全國有30多座垃圾焚燒發電廠，大多分布在市縣一級。談及已經開拓的縣域垃圾焚燒發電項目，城發環保能源有限公司總經理柴繼業倒出眾多苦水：“從垃圾收運體系建設到垃圾質量，再到垃圾處理費和補貼問題，最后到焚燒后的飛灰處理問題，在縣城建垃圾焚燒發電廠遇到的問題要比在大中型城市建廠遇到的更多、更難解。”
柴繼業指出，發達區域收運體系比較完善，垃圾量比較充足，垃圾熱值高，發電效益較好；而在縣域區域，垃圾收運體系覆蓋面不全，垃圾量較少，含土量大，熱值低，達不到設計熱值，發電效益較差，大多數垃圾發電廠垃圾量不足問題突出，運營困難。
柴繼業指出的問題是垃圾焚燒發電行業在縣域市場的“特點”和普遍痛點。北京首創環境投資有限公司運營部副總經理王勇也反映了類似問題，他表示，和大城市相比，縣域垃圾主要灰土雜質多，由于垃圾熱值差，灰土等不可燃雜質多，存在熱值低、產渣量大的問題。縣級城市的垃圾收運還算是好的，城鄉結合部及村鎮垃圾收運體系尚未建立，垃圾收集率更低。
另外，城市垃圾處理費用主要來自政府，縣級財政的承受能力有限，所以能承擔的垃圾處理費偏低。遠低于大中城市垃圾處理費用，普遍在60-80元/噸之間，有些地方甚至更低。而在大城市，垃圾處理費在100元/噸以上的也不在少數。
王勇表示，縣級財政狀況差，貼費支付不足，普遍嚴重拖欠，而國家補貼份額更重、拖欠更久，這就加重了縣域垃圾發電項目的經營負擔。“即便已經偏低，環保企業要按時拿到也不容易。因為欠發達縣域財政困難，拖欠垃圾費的現象比較突出。”
補齊政策短板與案例推廣并行
對于縣域垃圾發電項目的建立和健康運行，郭云高建議，既然國家鼓勵縣城成為城鎮發展的主要載體，且縣城是城鄉、工業農業交匯的界面，在垃圾焚燒發電行業應在既有工作基礎上，因地制宜地調整相關產業政策，加強影響縣域垃圾焚燒發電產業落地的弱項，補齊掣肘縣域垃圾焚燒發電產業發展的管理短板。
對于具體做法，中城綠建科技有限公司執行總裁李瑋建議，可以選擇有條件的市縣先行先試，然后再逐步推廣。李瑋介紹了所在企業的實踐：中城綠建與浙江大學合作，在泰順縣靜脈產業園建立了“村鎮垃圾高效熱解氣化與煙氣凈化技術及裝備”國家重點課題示范工程基地，開發了一套適宜于城鄉垃圾處置的系列高效穩定、污染排放低、投資運行合理的熱解氣化技術及裝備。
李瑋還建議，可以培育一批骨干企業，推廣城鄉固廢處理新技術。“應鼓勵扶持‘專、精、特、新’骨干企業，加強城鄉固廢無害化、資源化的技術開發與先進技術推廣，加快垃圾處理技術裝備研發和集成示范應用。”
