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隨著我國城鎮(zhèn)污水處理率的不斷提高，城鎮(zhèn)生活污水處理廠污泥（以下簡稱污泥）產(chǎn)量急劇增加。然而，污泥處置成本高，終端處置能力不足，以及資源化處置受限等問題，導(dǎo)致如何安全環(huán)保地處理污泥，成為城市治理中的一大難題。因污泥非法傾倒或不明去向引發(fā)的環(huán)境污染或環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有所聞，也成為多地被中央生態(tài)環(huán)保督查的重點(diǎn)和高頻領(lǐng)域。生活垃圾焚燒爐摻燒污泥作為一種污泥終端處置方式，通過焚燒能力共用共享，有效實(shí)現(xiàn)污泥減量化、穩(wěn)定化和無害化處理，日益受到地方政府、污水處理廠以及生活垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)（以下簡稱垃圾發(fā)電企業(yè)）的認(rèn)可，尤其對(duì)于部分生活垃圾供應(yīng)不足區(qū)域的垃圾發(fā)電企業(yè)而言，實(shí)施污泥協(xié)同處置不失為一種較好的替代補(bǔ)償方式。
但是，無論新建的生活垃圾協(xié)同焚燒污泥項(xiàng)目或是利用現(xiàn)有垃圾焚燒線摻燒污泥項(xiàng)目，都會(huì)面臨各類法律風(fēng)險(xiǎn)。本文中我們主要針對(duì)已投運(yùn)生活垃圾焚燒生產(chǎn)線增加污泥摻燒項(xiàng)目在實(shí)施中應(yīng)關(guān)注的典型法律問題做一梳理。
1依法做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)（分析）和排污許可管理工作
生活垃圾焚燒協(xié)同處置污泥項(xiàng)目在具體實(shí)施過程中，可能會(huì)新建配套的污泥干化項(xiàng)目，也有不新增污泥干化生產(chǎn)線，而依托原有焚燒項(xiàng)目的生產(chǎn)設(shè)施直接實(shí)施摻燒。但無論何種模式，由于原有垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的生產(chǎn)工藝中原輔料組成發(fā)生變化，很可能將導(dǎo)致污染物排放情況發(fā)生變化。
《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十四條第一款：“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。”為此，建議垃圾發(fā)電企業(yè)結(jié)合《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《污染影響類建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單（試行）》等規(guī)定，自行或委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)是否構(gòu)成重大變動(dòng)進(jìn)行論證，根據(jù)論證結(jié)果，結(jié)合所在地生態(tài)環(huán)境部門關(guān)于環(huán)評(píng)和排污許可銜接管理的具體要求，及時(shí)做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的報(bào)批或者非重大變動(dòng)環(huán)境影響分析說明的公示或備案等手續(xù)，并按照《排污許可管理?xiàng)l例》的規(guī)定，做好排污許可的重新申請(qǐng)或變更手續(xù)。
2落實(shí)污泥轉(zhuǎn)移聯(lián)單和臺(tái)賬管理制度
垃圾發(fā)電企業(yè)應(yīng)按照《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置技術(shù)指南（試行）》并結(jié)合項(xiàng)目所在地相關(guān)地方性法規(guī)的具體規(guī)定，依法建立并落實(shí)污泥轉(zhuǎn)移聯(lián)單制度，避免行政處罰風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，還應(yīng)重視對(duì)所接收污泥性質(zhì)的監(jiān)測(cè)工作，做好檢測(cè)報(bào)告的收集、審閱和存檔工作，確保履行了審慎的核查。
此外，《固體廢物污染環(huán)境防治法》《水污染防治法》《城鎮(zhèn)排水和污水處理?xiàng)l例》等法律法規(guī)規(guī)定，城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施維護(hù)運(yùn)營單位或者污泥處理單位應(yīng)當(dāng)安全處理污泥，保證處理后的污泥符合國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)污泥的流向、用途、用量等進(jìn)行跟蹤、記錄，并報(bào)告城鎮(zhèn)排水主管部門、生態(tài)環(huán)境主管部門。
在污泥協(xié)同處置項(xiàng)目中，垃圾發(fā)電企業(yè)作為污泥處理單位，應(yīng)嚴(yán)格按照上述法律法規(guī)的要求，建立完備的檢測(cè)、記錄、存檔和報(bào)告制度，落實(shí)污泥的管理臺(tái)賬制度，如實(shí)記錄污泥的流向、用途、用量等信息，并做好報(bào)告工作。
3嚴(yán)格按照環(huán)評(píng)文件、排污許可及相關(guān)技術(shù)規(guī)范要求安全環(huán)保處置污泥
《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置污染防治最佳可行技術(shù)指南（試行）》要求“生活污泥與生活垃圾混合焚燒時(shí)，污泥與生活垃圾的質(zhì)量之比不超過1﹕4”，即混燒模式下生活污泥摻燒比例不得超過20%。建議垃圾發(fā)電企業(yè)關(guān)注污泥含水率和摻燒比例要求，避免對(duì)部分大氣污染物的環(huán)保排放控制產(chǎn)生不利影響。
筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中在營的垃圾發(fā)電企業(yè)摻燒污泥比例一般不超過10%，主要有三方面考慮：一是摻燒比例太高對(duì)焚燒爐正常運(yùn)行容易產(chǎn)生不利影響，如產(chǎn)生堵塞，發(fā)生腐蝕，增加檢修頻率等；二是由于污泥熱值相對(duì)較低，摻燒比例太高影響整廠發(fā)電效率；三是摻燒污泥會(huì)增加煙氣處理難度和處理成本，摻燒比例越高，處理難度越大，處理成本也越高，并可能增加超標(biāo)排放的風(fēng)險(xiǎn)，得不償失。
需要提醒的是，企業(yè)在發(fā)生污染物超標(biāo)排放時(shí)，很可能會(huì)主張是因?yàn)橘A存場(chǎng)地受限或貯存時(shí)限要求，而“不得不”超比例或超規(guī)模摻燒，但上述理由均不是企業(yè)免于行政處罰的正當(dāng)理由。
此外，垃圾發(fā)電企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格按照經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)評(píng)文件和排污許可規(guī)定的工藝和方法開展污泥的協(xié)同處置，不得擅自改變處置方式，例如將“焚燒”變更為“堆肥”或“厭氧處理”，或另行委托第三方處置等。
4做好摻燒原料成分識(shí)別，特別關(guān)注可能摻燒危廢的風(fēng)險(xiǎn)
實(shí)踐中，對(duì)于有富余負(fù)荷摻燒污泥的垃圾發(fā)電企業(yè)而言，從經(jīng)濟(jì)性角度考慮或是受當(dāng)?shù)卣噶?，往往也?huì)協(xié)同處置一般工業(yè)固廢甚至醫(yī)療廢棄物等物質(zhì)。但無論是摻燒何種物質(zhì)，均應(yīng)關(guān)注對(duì)于不符合入爐標(biāo)準(zhǔn)以及超過處置能力的進(jìn)廠原料及時(shí)行使拒收權(quán)利，避免發(fā)生污染物超標(biāo)排放等違法情形。
需要特別注意的是，由于醫(yī)療廢棄物屬于危險(xiǎn)廢物，對(duì)于協(xié)同處置醫(yī)療廢棄物的垃圾發(fā)電企業(yè)，除部分因符合條件而可以豁免按照危廢管理的情形外，通常，在沒有獲得《危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證》的情況下，摻燒醫(yī)療廢棄物將存在非法處置危廢的風(fēng)險(xiǎn)。即使疫情期間，出于協(xié)助地方應(yīng)急處置的考慮，也建議與地方政府和主管部門做好溝通、銜接，爭(zhēng)取獲得臨時(shí)許可證明文件或類似材料，例如：縣級(jí)以上政府確定的應(yīng)急處置方案等。實(shí)際上，這種非法處置危廢的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于來源不明的污泥同樣存在。依據(jù)原環(huán)保部《關(guān)于污（廢）水處理設(shè)施產(chǎn)生污泥危險(xiǎn)特性鑒別有關(guān)意見的函》（環(huán)函[2010]129號(hào)），以處理生活污水為主要功能的公共污水處理廠，若接收、處理工業(yè)廢水，且在工業(yè)廢水排放情況發(fā)生重大改變時(shí)，產(chǎn)生的污泥可能具有危險(xiǎn)特性，應(yīng)按規(guī)定對(duì)污泥進(jìn)行危險(xiǎn)特性鑒別。因此，建議要求委托方提供當(dāng)批次入廠污泥的檢測(cè)報(bào)告，若經(jīng)鑒別為危廢的，垃圾發(fā)電企業(yè)應(yīng)及時(shí)拒收。
5污泥處理服務(wù)合同中的其他關(guān)注要點(diǎn)
（1）可接收性標(biāo)準(zhǔn)。除了前述的做好污泥成分識(shí)別之外，還應(yīng)考慮污泥的含水率、有機(jī)質(zhì)成分等指標(biāo)對(duì)于焚燒污染控制以及焚燒設(shè)施正常運(yùn)行的影響，因此，建議合同中對(duì)于污泥含水率等主要技術(shù)指標(biāo)以及不可接收的范圍和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，同時(shí)建議約定一旦委托方提供的污泥為不可接收污泥時(shí)的拒收權(quán)利以及具體處理機(jī)制和費(fèi)用承擔(dān)方式等。
（2）調(diào)價(jià)機(jī)制。如果污泥協(xié)同處置項(xiàng)目合同期限較長，項(xiàng)目經(jīng)營成本可能會(huì)隨著電價(jià)、水價(jià)、稅費(fèi)政策等因素而發(fā)生變化，設(shè)置合理的調(diào)價(jià)機(jī)制對(duì)于垃圾發(fā)電企業(yè)或是污泥處置委托單位，都是必要的。
我們注意到，部分企業(yè)簽訂的條款中雖然約定了調(diào)價(jià)，但調(diào)價(jià)的具體機(jī)制，諸如調(diào)價(jià)周期、調(diào)價(jià)因素、計(jì)算方法等均未有詳細(xì)約定，容易產(chǎn)生爭(zhēng)議，建議合同條款中要對(duì)調(diào)價(jià)機(jī)制做出具體且可計(jì)算的約定，必要時(shí)配以計(jì)算公式。
（3）保底量。部分合適的項(xiàng)目中還可以考慮參照生活垃圾特許經(jīng)營或PPP運(yùn)作模式中的通常做法，設(shè)定委托方的污泥最低供應(yīng)量，以保障垃圾發(fā)電企業(yè)的基本收益和避免運(yùn)行工況出現(xiàn)較大波動(dòng)。
綜上所述，生活垃圾焚燒協(xié)同處置污泥項(xiàng)目中，垃圾發(fā)電企業(yè)既作為生活垃圾處理單位，同時(shí)又是污泥處理處置單位，不僅需要關(guān)注生活垃圾處理過程的合規(guī)管理，又要關(guān)注污泥焚燒處置過程的合規(guī)問題，同時(shí)也要關(guān)注協(xié)同處置交叉管理等法律問題?？偠灾?，對(duì)垃圾發(fā)電企業(yè)而言，應(yīng)堅(jiān)持合規(guī)理念，杜絕僥幸心理，切實(shí)做好法律風(fēng)險(xiǎn)防范。
